search bubble news heart bars angle-right angle-up angle-down Twitter Facebook linkedin close clock map-marker calendar
  • Fokus

Stockholmsprogrammet: En vägvisare mot rättssäkerhet i Europa?

I december antogs Stockholmsprogrammet, EU:s gemensamma program för det rättsliga samarbetet de kommande fem åren. Sverige ledde förhandlingarna. Det svenska ordförandeskapet får beröm för sitt pragmatiska arbete och för att ha lyckats stärka EU-medborgarnas rättssäkerhet. Andra bedömare är mer kritiska och anser att Sverige varit för försiktigt och att man kunnat komma mycket längre.

Den 1 december 2009 trädde EU:s nya författning Lissabonfördraget i kraft. Med det nya fördraget knyts banden mellan Europas länder allt hårdare.

Strax efter ikraftträdandet antogs också Stockholmsprogrammet, EU:s gemensamma program för det rättsliga samarbetet för de kommande fem åren.

Stockholmsprogrammet, med underrubriken ”An open and secure Europe serving and protecting the citizens”, antogs enhälligt av EU:s stats- och regeringschefer vid rådets möte den 10–11 december 2009. Programmet har tagits fram under svensk ledning, eftersom Sverige var ordförandeland under det andra halvåret 2009.

Justitieminister Beatrice Ask är nöjd med slutresultatet:

– EU har fått tydliga ramar för vad vi ska fokusera på i det rättsliga och inrikespolitiska arbetet de kommande fem åren. Jag tycker vi fått ett bra program. Arbetet mot människohandel förstärks väsentligt. Den grova brottsligheten får det tuffare, säger hon.

Stockholmsprogrammet har diskuterats flitigt i den politiska debatten och på ledarsidorna under hösten och vintern. Oftast handlar kommentarerna om asyl- och immigrationspolitiken, och man kan få känslan att hela programmet rör just dessa frågor. Så är det inte. På 82 sidor avhandlas en lång rad områden – asyl- och immigrationspolitiken har 13 sidor – och rådet lämnar många och omfattande rekommendationer till EG-kommissionen och till medlemsstaterna.

Efter ett inledande och sammanfattande kapitel följer sex kapitel. De behandlar i tur och ordning medborgerliga fri- och rättigheter (2); ökad integration av rättssystemen för att förenkla för EU-medborgarna (3); säkerhet och skydd mot terrorism och annan brottslighet (4); gemensamt gränsskydd och viseringspolitik (5); migrations- och asylfrågor (6) och slutligen EU:s kontakter med omvärlden (7).

Som underrubriken på programmet och ordningen på kapitlen antyder har det svenska ordförandeskapet velat betona medborgarnas ställning och rättigheter inom unionen. Under ett antal år har EU:s rättsliga samarbete i första hand fokuserat på att bekämpa terrorism och brottslighet. Det märktes inte minst i Haagprogrammet, som drog upp riktlinjerna för åren 2005–2009, och hade rubriken ”Stärkt frihet, säkerhet och rättvisa i Europeiska unionen”.

Men nu tycks pendeln ha svängt, och det svenska ordförandeskapet har i stället talat mycket om balans mellan skydd för individens rättigheter och skydd mot terrorism och brottslighet.

– Stockholmsprogrammet har en bättre balans mellan brottsbekämpning och individens rättigheter än tidigare program haft. Medborgarperspektivet är tydligt, säger Beatrice Ask.

Balansgång på slak lina

Bakom det nya perspektivet kan man ana den debatt som pågått runt om i Europa, om tilltagande övervakning och hemliga tvångsmedel efter terrorattentaten i USA 2001, London 2004 och Madrid 2005. I Sverige har den märkts bland annat i den så kallade FRA-debatten.

Kritiken om att EU gått för långt i övervakning och registrering av medborgarna har fångats upp av EU-kommissionen. I det meddelande till Europaparlamentet och rådet som utgjorde grunden för arbetet med Stockholmsprogrammet kommer skyddet för medborgarnas rättigheter som första prioritering för femårsperioden. Som nummer två nämns ”att underlätta för medborgarna genom att utveckla EU:s rättsliga samarbete”, och först på tredje plats kommer ”att skydda medborgarna”.

Med den större betoningen av rättigheter har det svenska ordförandeskapet försökt uppnå en bättre balans mellan säkerhetstänkande och rättssäkerhet för individerna.

Hans G Nilsson var under ordförandeskapet minister vid Sveriges permanenta representation i Bryssel men återgår efter årsskiftet till sin ordinarie tjänst som avdelningschef vid ministerrådet. Han har samordnat arbetet i Bryssel med Stockholmsprogrammet och lett de förhandlingar som där hållits på tjänstemannanivå. Nilsson anser att Sveriges betoning av medborgarnas rättigheter märks på flera sätt i programmet.

– I många kapitel börjar vi med medborgarskapsperspektivet och mänskliga rättigheter. Vi börjar också med rättvisa och rättslig integration och först i tredje kapitlet kommer det som rör säkerheten för Europas medborgare, säger han.

Flera av de konkreta rekommendationerna till kommissionen återspeglar enligt Nilsson också rättighetsperspektivet, inte minst uppmaningen att ”as a matter of urgency” lämna förslag på hur EU ska kunna underteckna Europakonventionen. Programmet vill också ge större tyngd till den speciella EU-myndigheten för mänskliga rättigheter. Ett ökat skydd för persondata som lagras är ett annat exempel. Brottsoffer, barn och andra sårbara grupper i samhället har också fått en mer framträdande plats i programmet än tidigare.

Rättssäkerhet politiskt korrekt

Balansgången mellan säkerhet och skyddet för individens rättigheter har alltså varit central i förhandlingarna om programmet. Hans G Nilsson betonar dock att ”balans” inte ska uppfattas som att man valt det ena framför det andra.

– Med balans menar vi inte någon slags nollsummespel, där man ökar rättssäkerheten och minskar effektiviteten. I stället måste man öka båda två, förtydligar han.

Många organisationer och debattörer har uppfattat hur viktigt Stockholmsprogrammet kommer att vara för EU:s arbete. De har inte tvekat att göra sina röster hörda för att påverka slutresultatet. Bland dem som talat mest om rättssäkerhet och skydd för individens rättigheter finns Rådet för advokatsamfunden i EU, CCBE. I juli, strax innan EU:s justitie- och inrikesministrar möttes för det första informella mötet om programmet i Stockholm, presenterade CCBE sina rekommendationer för Stockholmsprogrammet. Organisationen tryckte bland annat på skyddet för mänskliga rättigheter, förstärkt skydd för advokaternas tystnadsplikt, processuella regler som ska gälla vid så kallad e-rättvisa, exempelvis videorättegångar, och att advokater bör ingå i de juridiska nätverk och i de utbildningsprogram som finns och planeras för rättsväsendets aktörer.

Så hur gick det? Antoine Fobe är ansvarig för EU-frågor vid CCBE:s kontor i Bryssel:

– Att sätta betyg är svårt. Men det finns en del bra och en del mindre bra saker i programmet. Jag vill väl helst sätta ett positivt betyg, men visst kunde det ha varit bättre, säger han, och fortsätter:

– Det är positivt att det genom hela programmet återkommer påminnelser om att det måste råda balans mellan säkerhet och skydd för grundläggande rättigheter. Visst kan det ses som läpparnas bekännelse eller politisk korrekthet, men på vissa sätt märks synsättet också i planer på handling, säger Fobe, och konstaterar att det inte direkt krävs politiskt mod bara för att tala eller skriva om rättssäkerhet.

Antoine Fobe lyfter fram ett exempel där rättighetstänkandet märks i konkreta förslag: den så kallade färdplanen för processuella rättigheter för brottsmisstänkta.

Redan 2007 försökte det tyska ordförandeskapet driva igenom ett rambeslut om vissa minimirättigheter för brottsmisstänkta, bland annat rätten till tolk och översättning, rätten att konsultera en advokat och rätten till information. Men förslaget stoppades av sex medlemsländer i rådet som då avgjorde frågan med enhällighet.

Det svenska ordförandeskapet lyckades under hösten nå enighet om ett bindande instrument om rätten till tolkning och översättning, och en färdplan för hur övriga rättigheter ska implementeras. Denna färdplan ingår nu i Stockholmsprogrammet. Den får därmed tyngd, genom att den antagits av stats- och regeringscheferna i Europeiska unionens råd, inte bara av inrikes- och justitieministrarna.

– Naturligtvis tycker vi att det är tråkigt att detta beslut inte kommit tidigare och vi hade föredragit en helhetslösning i stället för den steg-för-steg-lösning som det svenska ordförandeskapet valde, säger Antoine Fobe, som dock säger sig förstå svenskarnas pragmatism:

– De tog det som var lättast först i stället för att få hela processen stoppad av några få. Under rådande omständigheter är det positivt att Stockholmsprogrammet faktiskt innehåller den antagna färdplanen. Det är bra och ger politisk tyngd åt beslut som fattats på lägre nivå. Sedan är det en öppen fråga om man hinner genomföra hela färdplanen på fem år.

Även justitieminister Beatrice Ask ser planen som ett framsteg.

– EU lyckades under det svenska ordförandeskapet för första gången komma överens om ett bindande instrument som stärker rätten till tolkning och översättning som ger ett mervärde utöver Europakonventionens skydd. Man kan alltid önska att man kommit längre. Men vi tyckte att ett litet steg är bättre än inget alls, säger hon, och betonar att programmet tydligt markerar att EU ska ta ytterligare steg för att stärka misstänktas rättigheter under de kommande fem åren.

Ett framsteg för rättssäkerheten alltså – och för CCBE. På andra områden har advokatorganisationen inte fått samma genomslag. Enligt Antoine Fobe oroas man bland annat av bristen på processuella garantier och säkerhetstänkande kring det som kallas e-rättvisa, alltså videorättgångar och annan användning av informationstekniken för att öka snabbheten och tillgängligheten i rättsväsendet. Att med teknikens hjälp öka rättstillgängligheten är positivt, menar CCBE, men inte oproblematiskt, eftersom systemet ofta förutsätter att känsliga data lagras och förs över, kanske mellan olika länder.

– Känslan är att detta inte bara handlar om rättstillgänglighet utan kanske ännu mer om att spara pengar, säger Fobe.

Ett annat område där ekonomiska hänsyn tycks ha spelat in är rättshjälpen. CCBE uppmanade i sitt manifest EU att skapa ett europeiskt rättshjälpssystem för både nationella och internationella ärenden, för att medborgarna effektivt ska kunna ta tillvara sina rättigheter.

– Rättshjälp är grundläggande för rättstillgänglighet, särskilt i gränsöverskridande situationer, fastslår Fobe, och konstaterar att rättshjälpen fanns med i det första utkastet till program från den 16 oktober, men att det sedan försvann.

– Det som inte sägs är alltså ett tydligt budskap i sig. Att det fanns i det första utkastet tyder förmodligen på att det svenska ordförandeskapet ville ha det med, men sedan fick acceptera en kompromiss.

Tar bort hinder för rörlighet

Ett av huvudsyftena med Stockholmsprogrammet, förutom att förstärka skyddet för individens rättigheter, är att underlätta den fria rörligheten för EU:s medborgare genom en ökad rättslig integration. Det handlar bland annat om erkännande av domar och juridiska dokument.

Bland programmets uppmaningar till kommissionen finns att man ska avskaffa exekvaturen, det särskilda domstolsbeslut som krävs för att till exempel en dom eller en officiell handling inför domstol från ett annat land ska kunna verkställas, vilket CCBE välkomnar.

Kommissionen ska också undersöka möjligheten att avskaffa de formella hinder som kan finnas för att dokument ska bli juridiskt bindande i olika länder. Ett sådant hinder, som CCBE ofta pekat på, är att i några av medlemsländerna får enbart notarier upprätta vissa typer av avtal. Advokater kan alltså inte verka på samma villkor i dessa länder som notarierna.

– Jag hoppas förstås att det är vi som påverkat, i en tidigare version stod det ”autentiska dokument” – och det betyder dokument upprättade av notarier. Den formuleringen har tagits bort, trots starka påtryckningar av notarier, och det är bra, säger Antoine Fobe.

Advokaterna har varit mindre framgångsrika i arbetet för att få delta i de juridiska nätverk som finns inom EU, och i de stora utbildningssatsningar som planeras.

– Europaparlamentet ansåg precis som CCBE att advokater ska omfattas av europeiska utbildningsinitiativ, tillsammans med domare och åklagare. Men om man tittar på Stockholmsprogrammet är det tydligt att advokater inte omfattas, säger Antoine Fobe, som konstaterar att det finns mycket ambitiösa planer på utbildning inom rättsväsendet under de kommande fem åren.

Hans G Nilsson förklarar att anledningen till detta är att det saknas en tydlig rättslig grund i Lissabonfördraget för att dra in advokater, som ju inte kan anses vara ”judicial staff”.

Det senaste halvåret har karaktäriserats av ett intensivt arbete, såväl för det svenska ordförandeskapet som för dem som försökt påverka programmet. Enligt Antoine Fobe har kontakterna med ordförandeskapet fungerat bra.

– Det har varit lätt att kommunicera med dem. Vi hade ett bra möte med dem tidigt i processen, så de kände till våra uppfattningar från första början. Det har rått stor transparens, och de har ärligt sagt vad de håller med oss om och vad de inte håller med om, säger han.

Just öppenhet och transparens var också målet för det svenska ordförandeskapet, berättar Hans G Nilsson.

– Det har varit en väldigt lång process med intensivt deltagande. Vi har konsulterat enormt mycket, säger Nilsson, och konstaterar att detta skiljer sig från arbetet med Tammerfors- och Haagprogrammen där han också medverkade.

Arbetssättet har fört med sig en särskild känsla för programmet hos medlemsstaterna, en upplevelse av att vara delägare i dokumentet förklarar Nilsson.

En annan effekt av de omfattande konsultationerna med medlemsstater, EU-institutioner och det civila samhället är att programmet är väldigt långt, eftersom ”alla försökt få in sina bebisar” som Hans G Nilsson uttrycker det.

Förhandlingarna om Stockholmsprogrammet har förts både på politisk nivå och bland tjänstemän. Hans G Nilsson förhandlade själv i sammanlagt runt 40 timmar vid tre olika möten med de högsta tjänstemännen från respektive medlemsstats permanenta representationer i Bryssel.

Länge präglades arbetet med Stockholmsprogrammet av en stor osäkerhet om förutsättningarna för det rättsliga samarbetet. Först när irländarna röstade ja till fördraget den 2 oktober kunde man på allvar börja skapa programmet.

– Vi var tvungna att presentera ett utkast den 16 oktober, så vi hade två veckor på oss att ”lissabonisera” våra tankar i regeringskansliet och lite varstans, berättar Hans G Nilsson.

Förutom denna ovisshet var migrationsfrågorna den hårdaste nöten att knäcka, med starka känslor från inte minst länderna runt Medelhavet som upplever ett starkt tryck av båtflyktingar som kommer över havet.

– Det handlar om solidaritet mellan medlemsstaterna och om att det politiskt sett naturligtvis är oerhört svårt med folk som dör i Medelhavet, säger Nilsson, och konstaterar att den politiska dramatiken runt detta inte nödvändigtvis speglar det verkliga immigrationstrycket som egentligen kommer från öst eller sydöst och inte via vattnet.

Andra svåra förhandlingsfrågor var straffrättens framtid med de nya möjligheter som Lissabontraktaten öppnar när det gäller ömsesidigt erkännande och möjligheter att harmonisera regelverken. Även harmoniseringen av civilrätten diskuterades flitigt, liksom frågan om en gemensam valdag.

Implementering

Livliga diskussioner staterna emellan har det alltså varit. Men nu är programmet klart, och man kan andas ut. Eller …?

Inte riktigt kanske. Många av de politiska avvägningarna må vara gjorda, men nu återstår arbetet med att driva igenom programmet i EU. Enligt Hans G Nilsson listar Stockholmsprogrammet ungefär 170 uppmaningar och förslag till kommissionen. Det finns alltså gott om arbete för kommissionärerna Malmström och Reding när de tillträder sina nya uppdrag i januari.

Kommissionens första uppgift blir att snabbt, inom sex månader, ta fram en handlingsplan. Ett första utkast kan komma redan i januari eller februari.

Hans G Nilsson räknar med att kommissionen kommer att lista mellan 200 och 300 lagförslag och andra åtgärder som bör läggas på bordet i aktionsplanen.

Dessutom ska det skapas ett 18 månaders program för trioordförandeskapet, ett program som tre olika länder alltså ska enas om: Spanien som är ordförandeland våren 2010, Belgien hösten 2010 och Ungern våren 2011.

Antoine Fobe tror att kommissionen får ta huvudansvaret för att genomdriva programmet.

– Kan det fungera för tre så olika länder med så olika prioriteringar att omsätta Stockholmsprogrammets riktlinjer till konkreta initiativ? Där kommer kommissionen att ha en nyckelroll, i att samordna dessa prioriteringar med medlemsstaternas, säger han.

CCBE kommer självklart att fortsätta följa och försöka påverka det rättsliga samarbetet. Men Lissabonfördraget och osäkerheten om ifall den kommande ordförandetrojkan ska kunna enas gör att advokatorganisationen nu i någon mån skiftar fokus från rådet och parlamentet till kommissionen.

– Den nästa trion av ordförandeskap är viktig. Men om vi måste göra bara en sak skulle vi inrikta oss på kommissionen, säger han.

Separat DG viktigt för CCBE

Med det nya året förändras mycket inom EU. Det nya fördraget har visserligen redan trätt i kraft, men kommer att märkas allt tydligare med tiden.

En ny kommission ska godkännas av parlamentet i mitten av januari, och genast ta itu med att dra upp riktlinjerna för arbetet. I den nya kommissionen har portföljen för rättsliga och inrikes frågor delats upp i två, med Cecilia Malmström som ansvarig för migrations- och inrikesfrågor, och Luxemburgs Vivian Reding som kommissionär för rättsliga frågor.

Antoine Fobe är ändå inte helt nöjd med den nya ordningen. De två kommissionärerna ska nämligen dela på ett generaldirektorat.

– Uppdelningen mellan två kommissionärer är en stark politisk markering och ett steg i rätt riktning, men man har ännu inte vågat ta konsekvenserna av denna markering genom en förändrad organisation och ett separat generaldirektorat för rättsliga frågor, säger han.

Frågan om hur kommissionen organiseras ligger utanför Stockholmsprogrammet, och Hans G Nilsson betonar att det är president Barrosos ansvar. Men hans personliga åsikt är klar.

– Jag tycker att man ska göra två generaldirektorat. Annars är det som att man har ett inrikesdepartement och ett justitiedepartement, men bara ett kansli. Det funkar inte på något sätt i praktiken, tror han.

Ulrika Brandberg och Tom Knutson
Annons
Annons
Annons