search bubble news heart bars angle-right angle-up angle-down Twitter Facebook linkedin close clock map-marker calendar
  • Generalsekreteraren

Lissabonfördraget väcker viktiga frågor

Den 1 januari 2009 träder Lissabonfördraget i kraft förutsatt att samtliga EU:s medlemsländer då ratificerat fördraget. Stats- och regeringscheferna enades vid Europeiska rådets möte i juni 2007 om att reformerna från förslaget till det konstitutionellafördraget skulle bevaras och inlemmas i de nuvarande EU- och EG-fördragen samtidigt som ett antal punkter skulle justeras. Den 13 december 2007 undertecknades Lissabonfördraget.

Det nya fördraget innebär att Europeiska unionen ersätter Europeiska gemenskapen som juridisk person. Det blir unionen som framgent får  rätt att träffa internationella överenskommelser inom hela det verksamhetsområde som omfattas av unionens befogenheter. I samband härmed upphör också uppdelningen i de tre pelarna,  den inre marknaden, gemensam utrikes- och säkerhetspolitik samt polis- och straffrättsliga frågor. Detta medför betydande förändringar. Lissabonfördraget föreskriver uttryckligen att befogenheter som inte har tilldelats unionen tillkommer medlemsländerna själva. Fördraget förutsätter dock att beslutanderätt överförs till unionen i några hänseenden, bland annat när det gäller det polisiära och straffrättsliga samarbetet samt EU-domstolens utvidgade behörighet på området. Genom det nya fördraget införs också en gemensam överstatlig asyl- och invandringspolitik. I en gemensam förklaring utanför fördraget erinras vidare om att unionsrätten har företräde framför nationell rätt, vilket även innefattar huvuddelen av den svenska grundlagen.

En nyhet är att EU:s Stadga om de mänskliga rättigheterna blir rättsligt bindande. Stadgan klargör de grundläggande rättigheter och principer som EU:s institutioner skall skydda. Stadgan riktar sig till EU:s institutioner och organ samt till medlemsstaterna när dessa  tillämpar unionsrätten. Följaktligen kommer en nationell domstol när den tillämpar unionsrätt att vara skyldig att respektera bestämmelserna i stadgan. Denna  kommer givetvis att bli föremål för tolkning och tillämpning av unionens domstolar.

Samtidigt skall unionen ansluta sig till Europakonventionen. Europadomstolen blir härigenom överordnad EU-domstolen vid prövning av om EU:s institutioner och medlemsstater lever upp till Europakonventionens krav. Det kan dock antas att, eftersom rättighetsstadgan blir  bindande genom Lissabonfördraget, EU-domstolen kommer  framgent att spela den viktigaste rollen  vid upprätthållandet av rättighetsskyddet inom unionen. EG-domstolen har redan idag förklarat sig vilja ta ansvar för upprätthållandet av mänskliga rättigheter inom unionen.  Konsekvensen är emellertid att två parallella system kommer att etableras. Svenska domstolar kommer från och med 1 januari 2009 att ha att pröva såväl rättighetsstadgan som Europakonventionen. Den senare torde i framtiden ha kvar sin stora betydelse framför allt såvitt avser nationella frågor, och EU-stadgan i motsvarande mån förmodligen ta över i andra sammanhang.

Viktiga förändringar görs även vad gäller unionens institutioner och organ. EG-domstolen byter namn till Europeiska unionens domstol, kallad EU-domstolen, och får jurisdiktion över båda fördragens tillämpningsområden med undantag för utrikes- och säkerhetspolitiken liksom för vissa delar av områdena frihet, säkerhet och rättvisa. Förstainstansrätten skall fortsättningsvis benämnas Europeiska unionens tribunal. Fördraget innebär ingen förändring i förhållandet mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna. Däremot kommer till följd av EU-domstolens utvidgade behörighet inom straffrättens område förhandsbesked med säkerhet komma att inhämtas oftare. Detta ställer krav på ökad effektivitet.

Europaparlamentets makt förstärks bland annat genom att detta skall vara med och besluta om ny lagstiftning. Europeiska Rådet får status som EU-institution. Också Kommissionens roll förstärks i den meningen att den i princip får ensam initiativrätt till ny lagstiftning. Ordförandeskapet kommer även fortsättningsvis att rotera. Ordföranden väljs för en tid av två och ett halvt år.  En EU:s utrikesminister införs som skall vara ordförande i rådet för utrikes frågor och vice ordförande i Kommissionen. Dennes ordförandeskap kommer dock inte att rotera.

Unionens befogenheter som de kommer till uttryck i olika rättsakter skall tillämpas inom alla områden som samarbetet omfattar. En välkommen normhierarki införs. Vad som kan inge vissa betänkligheter är Kommissionens utökade befogenhet att utfärda direktiv inom vissa privilegierade områden. En uttrycklig bestämmelse med procedurregler om frivilligt utträde ur unionen införs.

Andra nyheter av stor betydelse är den ökade öppenheten och att offentlighetsprincipen införs och utvidgas till att omfatta alla unionens organ med vissa undantag för EU-domstolen, Europeiska Centralbanken och Europeiska Investeringsbanken.

En betydelsefull förändring är att inom det så kallade området frihet, säkerhet och rättvisa  samma procedur- och beslutsregler skall gälla som för övriga områden. Fördraget bygger på att medlemsstaterna erkänner varandras rättsordningar. Detta är en god tanke som dock vilar på den felaktiga premissen att medlemsländerna lever upp till de rättssäkerhetskrav som uppställts för inträde i unionen. Det utvidgade Europa lämnar, milt uttryckt, mycket övrigt att önska i detta hänseende. I flera länder råder en utbredd korruption. Det innebär ett stort ansvar för unionens framtida trovärdighet att erforderliga resurser koncentreras till uppbyggnaden och vidmakthållandet av rättsstaten i samtliga unionens medlemsländer. Samtidigt införs en utökad möjlighet till rättslig harmonisering till säkerställande av att unionens politik genomförs effektivt, särskilt vad gäller brottsbekämpning.

Fördraget möjliggör en förstärkning och intensifiering av samarbetet inom Eurojust. Det öppnar vidare upp för inrättandet av en europeisk åklagarmyndighet. Också det europeiska polissamarbetet kommer att fördjupas. Polis- och tullsamarbete kräver likväl särskilda försiktighetsåtgärder. Sådant  berör frågor av nationell karaktär som vidtagande av tvångsåtgärder med mera mot enskilda. Straffrätten är en kärnuppgift för nationalstaten och har därför alltid betraktats som en nationell angelägenhet. I och med fördraget överförs stora delar av straffrätten till EU.  Lagstiftning på detta område kommer i fortsättningen att ske genom majoritetsbeslut i den ordning som tillkomsten av direktiv föreskriver och inte som idag genom rambeslut. Man övergår därmed från beslutsfattande med krav på enhällighet till kvalificerad majoritet. Till detta kommer viktiga ändringar i de grundläggande fördragen avseende majoritetskrav för beslutsfattande bland annat i vad avser utrikes- och säkerhetspolitiken. Inom enstaka områden som skatter och vissa delar av familjerätten kommer enhällighet alltjämt erfordras.

Tillkomsten av Lissabonfördraget ger anledning att fundera över det nationella folkstyret. Det finns de som hävdar att vår regeringsform för ett tillträde till Lissabonfördraget kräver en grundlagsändring. Andra har hävdat att även om så inte skulle vara fallet, innebär tillträdet till Lissabonfördraget en så stor förändring och urholkning av riksdagens makt och arbetsuppgifter att det i vart fall skulle ge ökad legitimitet till det europeiska samarbetet om fördraget hade föregåtts av en grundlagsändring med de särskilda regler som gäller för en sådan.  

Vad man kan konstatera är att departementspromemorian Lissabonfördraget (Ds 2007:48) inte är tyngd av några mer ambitiösa försök att presentera gällande rätt eller att konstitutionellt analysera Lissabonfördraget och betydelsen för Sveriges del av ett  tillträde. Därvidlag finns påtagliga brister. Frågan om regeringsformens kompetensregler och överlåtelse av beslutsbefogenheter hade vunnit på en mer omsorgsfull analys. Förhoppningsvis kan framsteg i detta hänseende kunna påräknas i regeringens kommande lagrådsremiss. Det säger sig självt att så viktiga principiella ingrepp i den svenska självbestämmanderätten kräver djup analys och en grundlig offentlig debatt.

Advokatsamfundet har i sitt remissyttrande tillstyrkt att Sverige skall tillträda Lissabonfördraget. Samfundet anser att en grundlagsändring inte är ovillkorligen påkallad från en konstitutionell utgångspunkt. Den avgörande frågan är härvid huruvida Lissabonfördraget innebär en förändring av principerna för statsskicket eller inte. Så  är enligt samfundets mening inte fallet, även om fördraget leder till ökad överstatlighet på bekostnad av riksdagens makt. Men även om tillträde till fördraget inte kräver en grundlagsändring finns  möjligheten att Sverige inför  en ändring av grundlagen så att man i regeringsformen uttryckligen inför en bestämmelse som klart redovisar Sveriges medlemskap i unionen och de följder som  detta föranleder för svenskt vidkommande. Lämplighetsskäl talar enligt min mening för att en sådan lösning borde ha övervägts. Det politiskt möjliga är inte alltid det politiskt lämpliga.

Anne Ramberg