search bubble news heart bars angle-right angle-up angle-down Twitter Facebook linkedin close clock map-marker calendar
  • Fokus

Grundlagsutredningen Nu läggs grunden för framtidens Rättssverige

Grundlagsutredningens arbete är på väg in i en allt mer intensiv fas. I slutet av nästa år ska uppdraget redovisas. Med Grundlagsutredningens arbete läggs fundamentet till hur morgondagens Rättssverige ska se ut. I utredningens omfattande arbete går frågorna i varandra. Traditioner ställs mot samhällsförändringar och demokratiska beslut mot juridiskt utkrävbara rättigheter. Regeringsformen är grunden för det svenska statsskicket, och åsikterna går isär bland annat i fråga om behovet av en ökad lagprövning och av en författningsdomstol. Men hur mycket betyder egentligen regeringsformen? Fyller den sin funktion som grundlag, och går den att använda praktiskt? Och hur stora förändringar blir det till sist när motstridiga politiska uppfattningar jämkats samman? Advokaten stämmer av läget i grundlagsarbetet.

Chefsrådman Anders Eka är Grundlagsutredningens huvudsekreterare. Han koordinerar ett omfattande arbete inom den parlamentariskt tillsatta kommittén, sekretariat samt ett antal expertgrupper. Om ett drygt år ska utredningen lämna sina förslag om valsystemet, folkomröstningar, rege-ringsbildningen och domstolarnas roll i samhället.
– Vi arbetar oss systematiskt igenom de olika frågorna i RF och vårt direktiv. Vi betar inte av en del och gör den färdig, utan vi arbetar med allt i flera varv. En förklaring till det är att många frågor hänger starkt ihop med varandra, berättar Anders Eka.

Arbetssättet gör att Grundlagsutredningen valt att inte lämna några delbetänkanden under tiden arbetet pågår. I stället kommer alla förslag i slutbetänkandet. I kommitténs underlag finns dock ett antal expertrapporter att luta sig mot.

Individuella rättigheter

En nyhet i 1974-års regeringsform var kapitlet om individuella fri- och rättigheter. Att enskilda skulle kunna kräva sin rätt mot staten i domstol – och få rätt! – var egentligen en omvälvande förändring.

I många andra länder, inte minst i USA, hade då advokater redan en lång tradition av att använda sin konstitution praktiskt. Författningen fungerade som ett effektivt verktyg för medborgarrättsrörelsen i landet. Också tyskarna är sedan länge vana vid att hämta argument från sin författning.

I Sverige är det fortfarande rätt ovanligt att man använder regeringsformen på detta sätt. Ett segdraget rykte säger att den som åberopar RF i en domstol genast riskerar att klassas som rättshaverist. Så är det inte längre – om det nu någonsin varit det – menar Thomas Bull, docent i offentlig rätt. Men visst tog det ett par decennier av lärande innan RF kom till praktisk användning. Och kanske behövde vår egen konstitution lite hjälp på traven.

Mentalitetsskifte

– Jag tror att Europakonventionen medfört ett mentalitetsskifte, att fri- och rättigheter kommer in i vanlig juridisk argumentation, om det nu är skadeståndsärenden, straffrättsliga ärenden eller något annat. RF har fått draghjälp av Europakonventionen där, säger Thomas Bull, som tycker sig se att även RF börjar användas mer praktiskt.

Draghjälp kanske. Men fortfarande är det betydligt vanligare att advokater hämtar sina argument från Europakonventionen än från RF, det visar flera undersökningar.

– Man ska vara medveten om att det också delvis beror på hur reglerna ser ut. De svenska reglerna är skrivna på sådant sätt att de inte alltid går att använda. I stället har vi vanlig strafflagstiftning och förvaltningsrättsliga regler, förklarar Thomas Bull.

Regeringsformens rättighetskatalog beskrivs av vissa mer som en minneslista för lagstiftaren än ett slagträ för enskilda medborgare. Och kanske är det typiskt för vårt samhälle.

– Jag förmodar att alla vill ha en levande konstitution. Men samtidigt vill man inte behöva ha konstitutionen i bakfickan hela dagarna för att kunna hävda sina intressen. Vi har inte den traditionen. Vårt system är i stället mycket uppbyggt på att undvika konflikter mellan normer genom förhandsgranskning, säger Anders Eka.

Kanske kommer Grundlagsutredningens arbete ändå ge ytterligare liv åt RF som praktiskt, juridiskt verktyg. Anders Eka vittnar om att utformningen av vår svenska rättighetskatalog är det som väcker allra mest engagemang.
– Medborgerliga fri- och rättigheter får vi hela tiden brev och frågor om, liksom frågan om olika former av judiciell prövning. Det är många organisationer som hör av sig om det, inte minst de som ägnar sig åt minoritetsskyddsintressen, säger han.

Symbolfråga

Frågan om fri- och rättigheter hänger nära ihop med domstolarnas roll i samhället. I RF behandlas domstolarna tillsammans med förvaltningen i kapitel 11. Det är en ovanlig lösning, internationellt sett.
– Men det här beror ju också delvis på att de svenska myndigheterna inte riktigt är som andra länders myndigheter. Vi har självständiga myndigheter som inte alls är lika underordnade regeringen som andra länders. Det är en särreglering, men inte alldeles ologisk, påpekar Thomas Bull.

Samtidigt är kapitelindelningen något av en symbolfråga för många. Det handlar om domstolarnas speciella roll och oberoende.
– Man föreställer sig gärna att det är enbart riksdag och regering som uttolkar folkviljan, men så är det inte. Domstolarna har att självständigt uttolka den folkvilja som finns nedlagd i lagstiftningen, vilket kräver att de agerar oberoende av de aktuella statsmakterna. Självständigheten kan behöva markeras på flera sätt, säger professorn i statsvetenskap Daniel Tarschys, ledamot av Grundlagsutredningen.
Han vill klyva det elfte kapitlet i två, ett om domstolarna och ett om förvaltningen.

Frågan har också tagits upp av den expertgrupp inom Grundlagsutredningen som arbetat med domstolarnas ställning. Gruppen lämnar i sin rapport flera olika förslag. Men gemensamt för dem är att det elfte kapitlet delas upp i ett kapitel med rubriken ”Domstolarna” och ett om ”Offentlig verksamhet”.

Plattläggning?

Den livligaste svenska författningsdiskussionen under de senaste decennierna kom inför EU-anslutningen. RF skrevs då om för att möjliggöra att beslutandemakt överfördes till den Europeiska unionen. ”Plattläggning” sa kritikerna om den formulering som blev RF 10:5.

Men vad gäller egentligen om EG-rätten kommer i konflikt med vår konstitution?

– Man kanske inte ska tala om konflikt. Vi lagstiftar tillsammans med andra länder i ett europeiskt sammanhang på dessa områden. Där är vi inte längre behöriga att göra det själva, eftersom vi överlåtit beslutanderätten, säger Anders Eka.

Samtidigt är inte överföringen av makt utan reservationer. I RF 10:5 sägs att riksdagen kan överlåta beslutanderätt ”som inte rör principerna för statsskicket. Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna”.

Enligt Thomas Bull är reservationen inspirerad av den tyska författningsdomstolen, som inte fullt ut accepterat EG-rättens överhöghet. I stället har de stått för ett nationellt eller konstitutionellt perspektiv, och betonat att de representerar och uttolkar folkviljan, den folkvilja som också är förutsättningen för EU:s inflytande.

Regeringsformen fortsatt viktig

Vilket perspektiv man än väljer råder det ingen tvekan om att EG-rätten och Europakonventionen spelar en stor roll i svensk rätt idag. Varför då lägga så mycket möda på att reformera RF?
– EU-rätten minskar på inget vis grundlagens tyngd. Tvärtom – även på ett EU-perspektiv är det viktigt att vi har ett tydligt konstitutionellt regelverk på hemmaplan. Sedan återstår det att ge en tydligare bild av den faktiska funktionsfördelningen mellan den nationella nivån och den europeiska, säger Daniel Tarschys.

Och Thomas Bull är inne på samma linje:
– Den nationella grundlagen kan vara ett starkt argument i förhandlingar om vad vi kan och inte kan gå med på. Därför tror jag att den nationella grundlagens betydelse snarare kan öka än minska i de här sammanhangen, beroende på hur man vill använda den, säger han

Vem bryr sig?

Grundlagsutredningen tillsattes 2004. Året innan hade en annan utredning, Ansvarsutredningen, tagit sig an jätteuppgiften att se över det kommunala självstyret, länens funktion och flera andra grundstenar i det svenska samhällsskicket.

Tid för reformer, alltså. Ändå tycks inte intresset för författningsfrågor vara direkt överväldigande inom de politiska partierna. Den slutsatsen drar i alla fall Thomas Bull, som konstaterar att partierna efter det senaste valet generellt inte placerade sina toppnamn i konstitutionsutskottet. Samtidigt är det kanske inte så konstigt. Det finns en lång tradition av bred politisk enighet i författningsfrågor i Sverige, en enighet som kanske stärkts av att de flesta partierna nu har erfarenhet av att sitta både i regeringsställning och i opposition.

Grundlagsutredningen ska, som en del av sitt uppdrag, stimulera till debatt om författningsfrågorna. En innehållsrik hemsida, lättillgängliga broschyrer och en rad seminarier är uttryck för denna strävan. Men författningsfrågorna är kanske inte de lättaste att intressera människor för.
– Jag tror att det är tufft, inte minst därför att den svenska politiska debatten är, på gott och ont, inte särskilt färgad av juridik. Det uppfattar många som något positivt, att man pratar om sakfrågan i stället för om vad man kan och får göra, säger Thomas Bull.

Anders Eka konstaterar att utredningens seminarier fått en hel del uppmärksamhet, inte minst på senare tid.
– Vi ser ett stegrat intresse. Samtidigt vet vi att det är först när det kommer skarpa förslag som den verkliga debatten kommer, säger han.

Ulrika Brandberg, Tom Knutson

FAKTA: Grundlagsutredningen
Grundlagsutredningen tillsattes 2004. Utredningen består av femton ledamöter. Landshövding Per Unckel leder utredningen vars ledamöter utsetts av riksdagspartierna. I utredningen ingår dessutom hovrättspresidenten Johan Hirschfeldt.
Utredningen har i uppdrag att göra en samlad översyn av regeringsformen som trädde i kraft 1975. I förlängningen ska utredningens arbete syfta till att ”långsiktigt värna och fördjupa den svenska folkstyrelsen”. Utredningens uppdrag omfattar inte statsskickets grunder så som de slås fast i inledningen av RF eller monarkin.
I direktiven betonas fyra områden speciellt: valsystemet, folkomröstningar, regeringsbildningsprocessen samt lagprövning och det eventuella behovet av en författningsdomstol liksom domstolarnas roll.

Bakgrund
Regeringsformen, en av våra fyra grundlagar, trädde i kraft den första januari 1975 efter beslut 1974. Den ersatte en regeringsform som, visserligen med stora förändringar under resans gång, varit i kraft sedan 1809.
Redan 1975–1976 reviderades kapitel 2, om individuella fri- och rättigheter.
1994 förlängdes mandatperioderna till fyra år. Samtidigt skrevs RF 10:5 om inför Sveriges EU-anslutning.
1995 införlivades Europakonventionen i sin helhet i svensk rätt.

Annons
Annons
Annons