search bubble news heart bars angle-right angle-up angle-down Twitter Facebook linkedin close clock map-marker calendar
  • Generalsekreteraren

Demokrati, makt, ansvar och maktdelning

Konstitutionella frågor har under senare år kommit att uppmärksammas och debatteras i högre grad än tidigare. Några omständigheter som har haft stor betydelse för det ökade intresset för maktdelningsfrågor och lagstiftningens förenlighet med grundläggande normer är kanske främst EU-inträdet och inkorporeringen av Europakonventionen i svensk rätt.
På ett annat sätt än tidigare har intresset för lagstiftningens förhållande till regler högre upp i normhierarkin kommit i fokus. En naturlig följd av detta är diskussionen om domstolarnas lagprövning liksom om maktfördelningen i övrigt mellan lagstiftare, regering och domstolar. Från politiskt håll har man ibland uttryckt sitt ogillande av juristernas ökade inflytande. Man har talat om ”judikaliseringen” av samhällslivet. Med detta menas att det sker en ”maktförskjutning” från politiker till jurister.
Vår konstitution bygger på tanken om en representativ demokrati, s.k. parlamentarism. Den förutsätter att de institutioner genom vilka våra folkvalda verkar också förfogar över den grundläggande beslutsmakten i samhället. Den bygger också på tanken att folkvalda politiker faktiskt utövar den dem tilldelade makten.
Av riksdagens ledamöter var en tydlig majoritet för en anslutning till EMU. I folkomröstningen röstade en majoritet mot sådan anslutning. Genom att överlåta frågan om EMU-anslutning till folket slapp riksdagen och regeringen att ta ansvar för beslutet. De som i folkomröstningen gav sin röst kommer inte heller att behöva ta ansvar för sitt val. Detta är ett av flera exempel på hur den representativa demokratin inte fungerar som det är tänkt när de folkvalda underlåter att utöva den beslutsmakt som tilldelats dem. På liknande sätt framträder inte sällan institutionernas försvagning. Resultatet blir att även dessa aktörer avstår från att utöva den makt som de kan och skall utöva. Rollerna blir alltmer otydliga. Detta är betänkligt från demokratiska utgångspunkter. Det påverkar på ett olyckligt sätt balansen mellan samhällsorganen.

UNDER DEN MEST upphetsade mediedebatten efter mordet på utrikesminister Anna Lindh kunde man på någon av kvällstidningarnas ledarsidor läsa att det var mycket bra att medierna speglat jakten på Anna Lindhs mördare just på det sätt man gjort, bl.a. genom återgivande av allehanda irrelevant skvaller, läckor och vilda spekulationer i ansvarsfrågan. Det vägande skälet för denna insats uppgavs vara att annars skulle rättsbildningen vara utlämnad till jurister. Det är inte bara ett oroande uttalande utan också ett uttryck för det alltmer försvagade förtroendet för institutionerna; i detta fall de rättsliga institutionerna, polis, åklagare och domstolar.
I 1 kap. 1 § regeringsformen stadgas att den offentliga makten utövas under lagarna. Syftet är att tillfälliga opinioner och majoriteter inte får sätta sig över lagarna. Maktens fördelning och utövning skall vara grundat på lag, den sk lagbundenheten. Demokratin och parlamentarismen ska skydda grundläggande rättigheter. Dessa får inte åsidosättas även om syftet är gott.
Domstolarna har under regeringsformen fått uppgiften som granskningsorgan inte minst genom införandet av domstolarnas s.k. lagprövningsskyldighet. Det ankommer sålunda på svenska domstolar att pröva om en viss föreskrift strider mot annan föreskrift av högre konstitutionell valör. Denna uppgift har domstolarna tidigare gripit sig an med mycket stor försiktighet. Det har kanske att göra med vår urgamla tradition av domarens bundenhet av rättskällor och då inte minst förarbeten.
Ett mer aktivt förhållningssätt har emellertid på senare år kunnat iakttas, särskilt vad gäller tillämpningen av övergripande normer såsom Europakonventionen och EG-rätten. Förbättrade möjligheter för domstolarna att utöva sin normprövning skulle kunna åstadkommas genom ett avskaffande av det s.k. uppenbarhetsrekvisitet. Advokatsamfundet har liksom demokratiutredningen och många andra uttalat sitt stöd för borttagande av uppenbarhetsrekvisitet. Detta skulle ytterligare stärka de grundläggande normernas genomslagskraft.

I SVERIGE FINNS en gammal förvaltningskultur. Centrala myndigheter har dessutom på senare tid till stor del tagit över vad som tidigare var regeringens roll som administrativ slutinstans. Till skillnad från länder som Tyskland, Frankrike och England har Sverige som bekant inte någon författningsdomstol. Normprövningsuppgiften ankommer i stället på alla domstolar, och särskilt förvaltningsdomstolarna har i Sverige uppgifter som i vissa avseenden liknar en författningsdomstols.
Frågan är emellertid om inte tiden nu är mogen att (igen) överväga behovet av en särskild författningsdomstol. En sådan domstol framstår som särskilt viktig i ett klimat där domstolarna i konstitutionella frågor intar en så försiktig hållning som hittills varit fallet. Om inte domstolarna är beredda ta detta ansvar och fullgöra uppgiften att bevaka respekten för grundnormerna genom att utföra sin normprövningsuppgift, och om inte samhället är berett att tillskapa rimliga förutsättningar för denna uppgift, måste enligt min mening frågan om införande av en författningsdomstol på allvar resas. Av tradition har svenska politiker avvisat tanken på en maktförskjutning av sådant slag som en författningsdomstol otvivelaktigt innebär. Detta motstånd grundar sig i huvudsak på farhågan att politisk makt förs över till ett icke politiskt organ. Den redan kontroversiella frågan om utseende av domare till de högre domstolarna blir naturligen än mer betydelsefull i ett samhälle där juristerna ges en större roll i normbildningsprocessen. Men även gränsdragningsproblem kan uppstå, t.ex. i frågan om hur en separat författningsdomstol skulle förhålla sig till Högsta domstolen och Regeringsrätten vad gäller samordning och kompetensfördelning.

LAGRÅDETS ROLL är en annan central fråga som anknyter till frågan om införande av en författningsdomstol och principerna om maktdelningen. Hur skall lagrådets granskning i förhållande till domstolarnas lagprövningsrätt förhålla sig? Var skall huvudansvaret ligga?
Skall lagrådet tilldelas en starkare makt, rentav en vetorätt mot grundlagsstridiga lagförslag, eller skall lagrådet även framgent vara ett rådgivande organ till regering och riksdag? Är lagrådet en oberoende institution eller är risken att lagrådet uppfattas som regeringens förlängda arm? Advokatsamfundet anser att lagrådet i framtiden bör besättas med andra jurister än aktiva ledamöter i Högsta domstolen och Regeringsrätten. Skälet härtill är just behovet av boskillnad mellan den lagstiftande, verkställande och dömande makten. Lagrådets roll bör enligt Advokatsamfundets uppfattning vara rådgivande. Behovet av lagprövning under lagstiftningsprocessen är inte heller lika angeläget om normprövningen sker i domstolarnas löpande arbete.

RIKSDAGEN GAV REDAN I MARS 2001 regeringen i uppdrag att utreda frågorna om borttagandet av uppenbarhetsrekvisitet, om hur en förstärkt lagprövning bör kunna utövas, samt om lagrådets ställning respektive behovet av en speciell författningsdomstol. Först i regeringsförklaringen i år – nästan tre år senare – meddelade regeringschefen att en arbetsgrupp skulle tillsättas med uppgift att utforma direktiv till en utredning.
Vilken lösning är mest lämpad att garantera grundlagsskyddet? Vilken institution har de bästa förutsättningarna att på ett självständigt sätt garantera rättsstatens grundläggande värden? Det handlar ytterst om grundlagskontroll och hur den skall utövas. Tillgodoser en författningsdomstol behovet av kontroll över förvaltningen eller innebär den en begränsning av folkstyret? Det är en självklar uppgift för landets advokater att aktivt delta i den diskussionen.

ANNE RAMBERG
Generalsekreterare
Annons
Annons