search bubble news heart bars angle-right angle-up angle-down Twitter Facebook linkedin close clock map-marker calendar
  • Generalsekreteraren

Vem ska bestämma om vår straffrätt och säkerhetspolitik

Det traditionella samarbetet inom EU återfinns inom den första pelaren och grundar sig på EG-fördraget. Samarbetet utvecklades vidare genom Amsterdamfördraget. Därefter har samarbetet utvecklats ytterligare genom Nice-fördraget.
Fördragsutvecklingen går mot en mindre strikt uppdelning mellan gemenskapsdelen och övriga delar av unionssamarbetet.
Samarbetet inom unionen, särskilt med beaktande av den förestående utvidgningsprocessen, kommer med all sannolikhet att leda till krav på effektivare beslutsformer. En ny regeringskonferens skall också hållas redan 2004. Där skall behandlas frågor om avgränsningen av EU:s och medlemsstaternas behörighet. I anslutning härtill skall frågan om de nationella parlamentens roll i EU:s arbete också diskuteras.
Europeisk rättsbildning kommer på olika sätt att väsentligen förändra vår traditionella berednings- och implementeringsprocess i lagstiftningsärenden. Inflytandet och kvalitén riskerar att undermineras. Riksdagens roll förändras. Riksdagen kommer när denna tidskrift distribueras att ha tagit ställning till flera grundlagsändringar. Mest kontroversiell är frågan om Sverige skall möjliggöra ett överlämnande av beslutsmakten till EU också inom de två områden som berör utrikes/säkerhetspolitik och straffrätt/polissamarbete, där de nationella parlamenten än så länge måste ge sitt medgivande.

DET INTERNATIONELLA samarbetet på straffrättens område brukar inte gå fort. Omsorgsfullt förhandlar experter fram konventioner, till exempel inom Europarådets ram, som sedan – för Sveriges del – skall tröskas igenom den vanliga lagstiftningsapparaten: utredningsförslag, remissomgång, lagrådsgranskning, proposition, riksdagsbeslut. Kanske inte det mest dynamiska systemet, men ändå ett som lett till lagstiftningsprodukter av hög kvalitet, tillgodosett krav på insyn, rättssäkerhetskrav och också varit effektivt.
Det finns anledning att något beröra hur beredningen av hur ett straffrättsligt förslag inom EU – ett sk rambeslut går till. Som nämnts kan regeringen inte delta i ett beslut att anta ett rambeslut som innebär att lagstiftning måste ske i Sverige, om inte riksdagen först har sagt ja. Under förhandlingsarbetets gång förankrar regeringen sina ståndpunkter i EU-nämnden och i normalfallet antas sedan en proposition där riksdagen medger regeringen att anta rambeslutet utan föregående remissbehandling och lagrådsgranskning. Och utan att veta hur följdlagstiftningen kommer att se ut.

REGERINGSFORMEN ställer krav på att alla regeringsärenden bereds i erforderlig omfattning, enskilda och sammanslutningar skall i den omfattning det behövs beredas tillfälle att yttra sig. Det är beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen som styr behovet av remissbehandling: ”Vid beredningen av ett regeringsärende skall behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig.”
Det traditionella sättet för regeringen att få upplysningar och yttranden är att skicka ut betänkanden och promemorior på remiss. Regeringen kan även skaffa sig information på annat sätt, främst genom remissmöten efter ett sedvanligt remissförfarande eller i lagtekniska frågor av mer okontroversiellt slag, med en begränsad remiss i samband med delningsförfarandet, då man endast delar propositionsutkastet eller tar muntliga kontakter genom att hämta in underhandssynpunkter. Alla komplicerade lagstiftningsärenden skall regelmässigt föregås av remissbehandling. Det skall starkt understrykas att det endast är i verkliga undantagssituationer som regeringen i stället för remissbehandling eller remissmöte kan ta kontakt med berörda myndigheter under hand och ha överläggningar med dessa.

SÅDAN BEREDNING och de synpunkter som då har kommit fram skall redovisas i propositionen. När förslagen till rambeslut om terrorism och den europeiska arresteringsordern skulle behandlas av riksdagen hade någon sedvanlig remissbehandling inte ägt rum. Förslagen underhandsdelades med ett fåtal myndigheter samt Advokatsamfundet såvitt avsåg arresteringsordern. Samfundet avstyrkte. Vad de andra sa vet jag inte - det betraktas som arbetsmaterial.
Redan det nuvarande systemet inger allvarliga betänkligheter. Ett stort ansvar vilar på ledamöterna i EU-nämnden, som i princip i förväg måsta axla riksdagens ansvar för kommande beslut. Riksdagspartierna riskerar att bli gisslan. Ambitionen att på det internationella politiska planet visa resultat och handlingskraft överskuggar det angelägna i ett gott slutresultat. Hur kommer det då att se ut i framtiden?
Det förslag som riksdagen nu har att besluta om innebär bla dels att riksdagen ges möjlighet att godkänna en av regeringen ännu inte slutförhandlad internationell överenskommelse inom ramen för EU-samarbetet, dels att möjligheterna att överlåta makt till EU:s institutioner ökas.

REGERINGSFORMEN tillåter i dag bara att riksdagen överlämnar sin lagstiftningsmakt till europeiska gemenskaperna (dvs. inte unionen), i princip i det som handlar om de fria rörligheterna för varor, tjänster, kapital och personer. Rättsakter inom detta område blir på ett eller annat sätt gällande rätt i Sverige. Men med den nya lydelsen av 10 kap. 5 § regeringsformen möjliggörs att makt överlämnas också åt unionen som sådan. Det säkerhetspolitiska samarbetet inom andra pelaren och det straffrättsliga samarbetet inom tredje pelaren är mellanstatligt och förutsätter idag att alla stater är ense. Den nya lydelsen av regeringsformen tillåter att också detta samarbete blir överstatligt och att maktbalansen mellan riksdagen och EU förskjuts än mer i förhållande till EU. Vi har ännu inte sådana bestämmelser i fördragen som gör tredjepelarsamarbetet överstatligt, men sådana förslag finns. I en grönbok från kommissionen om en europeisk åklagare, som skall arbeta med bedrägerier riktade mot EU:s institutioner, föreslås att EU:s grundfördrag skall skrivas om, och det straffrättsliga samarbetet föras till den första pelaren med de begränsade möjligheter till inflytande som detta för med sig för enskilda stater.
Men är det så farligt då? Kan vi inte lita på de demokratiska medlemsstaterna i EU och att de, likaväl som vi, strävar efter att upprätthålla en hög nivå på skyddet för enskilda i förhållande till staten?
Det kan vara så att också de andra medlemsländerna har goda system och håller grundläggande rättigheter högt. Och det är självfallet också så, att även Sverige har bestämmelser som är ofullkomliga. Men otvivelaktigt är det så att vi i Europa ser olika på saker. Vi har olika rättskulturer med skiftande rättstraditioner. Regelverken skiljer sig åt. Stora skillnader finns också i rättsväsendets uppbyggnad, effektivitet och funktion. Man bör också ha i minne att EU inte är en statisk organisation. Utvidgningsprocessen pågår och inom överskådlig framtid har EU flera medlemmar.

MAN KAN OCKSÅ fundera på hur det förhåller sig med EU:s eget system. Europaparlamentets inflytande över lagstiftningsprocessen är visserligen större nu än tidigare, men är fortfarande begränsad och parlamentets demokratiska legitimitet diskutabel. Kommissionens makt är fortfarande stor. Rädslan att ställas vid sidan och inte få delta gör att berättigade invändningar mot lagda förslag inte förs fram i rådet. Lagförslagen är resultat av många kompromisser, ofta gjorda på ett sent stadium. Lagstiftningens kvalitet riskerar att bli därefter. Väsentlig lagstiftning med stora konsekvenser för enskildas rätt kommer att beslutas med begränsad demokratisk insyn och minskad parlamentarisk kontroll.

ANNE RAMBERG
Generalsekreterare
Annons
Annons